按照本次会议要求，我组于日前完成了内资企业所得税文件清理比对分析工作，现将比对分析情况汇报如下：
一、比对分析基本情况
在总局法规司主持下，经过比对、分析，我组对于文件和条款中存在的问题、定性及初步处理意见，形成了一致的意见。
本次共清理比对总局提供文件目录的所得税文件431个，补充清理比对了184件，共比对文件615件，其中失效文件216件，有问题文件170件;无意见文件共229件。
170件有问题文件中，建议总局简并文件，提出整体清理意见的（未拆分做表）共55件，其中金融、保险、铁路、民航、石化、邮政、电力企业47件，管理费2件，汇总纳税文件6件。
拆分文件逐条提出清理意见的共115个文件，涉及 300个条款，按问题性质划分：
执行时间过期29条，
管理对象灭失1条，
被后文废止128条，
全部内容重复19条，
部分内容重复32条，
与上位法相抵触17条，
政策本身不严谨19条，
政策间不协调24条，
政策不具有可操作性17条，
政策不合适宜22条，
政策间规定有漏洞2条。
其中条款有两个以上定性的共14条。

二、清理、比对、分析中发现的主要问题
（一）不同文件内容重复、个别条款与“上位法”抵触
1、不同文件内容重复，导致政策不易掌握
此类问题主要集中在总局制定的文件与《中华人民共和国企业所得税暂行条例》及《实施细则》规定的内容重复；总局制定的文件间内容重复、多次表述，虽就单一文件而言是为满足文件写作的结构需要，却造成了基层税务机关和纳税人在处理相关涉税事项时，必须将不同时期的不同文件进行比对、分析、找出有效条款后才能使用，人为增大了税收成本。如《国家税务总局关于印发＜总机构提取管理费税前扣除审批办法＞的通知》（国税发［1996］177号）、《国家税务总局关于总机构提取管理费税前扣除审批办法的补充通知》（国税函[1999]136号）和2005年新下发的《国家税务总局关于进一步加强总机构提取管理费税前扣除审批管理的通知》（国税函[2005]115号）等三个文件都现行有效，且相互间互为补充关系，但大量条款表述重复。
2、部分文件条款与“上位法”抵触
目前总局制定的文件，有超越《中华人民共和国企业所得税暂行条例》及《实施细则》规定的情况，影响了税法的统一。如《中华人民共和国企业所得税暂行条例》及其《实施细则》规定：纳税人用于公益、救济性的捐赠，在年度应纳税所得额3％以内的部分，准予扣除，而总局文件中有关“纳税人对部分非营利性社会团体的公益救济性捐赠税前扣除比例为10%或全额扣除”的规定与“上位法”相抵触。
（二）部分政策规定严重滞后
1、执行到期的政策未及时清理
总局规定的部分企业所得税政策均有明确的执行时间，但在到期后未及时清理或下文明确，直接导致政策“缺位”，造成纳税人和基层税务机关无所适从。如2001年发布的《国家税务总局关于广播电视事业单位征收企业所得税若干问题的通知》（ 国税发［2001］015号）第三条第二款中规定，“广播电视事业单位的广告收入和有线电视费收入，在2002年底前暂不作为应纳税收入”。但该项政策执行到期后既未明确废止，也未下发新的文件，直到2004年4月才下发《国家税务总局关于广播电视事业单位广告收入和有线电视费收入所得税处理问题的通知》（国税函[2004]86号），明确 “广播电视事业单位的广告收入和有线电视费收入，在2003年底前暂不作为应纳税收入”，但2003年后是否继续执行此项政策至今未作明确规定，形成了政策空白点。
2、部分税收政策已不适应当前经济发展的需要
法规、规章应当适应经济发展需要，才能促进经济的健康、持续发展，而现行的部分企业所得税政策，具有严重的“滞后性”，在一定程度上妨碍了经济的发展。如有关税前扣除计税工资标准问题，从1999年实行的限额计税工资标准为年人均9600元，当年全国年平均货币工资为8346元（国家统计局资料），2003年全国年平均货币工资已达到14040元（国家统计局资料）。2003年与1999年相比，年平均货币工资增长了68%，如按该比例进行调整，2003年计税工资标准应达到年人均16128元，而目前计税工资标准并未进行相应调整。计税工资标准的偏低不仅造成了重复纳税，加重了企业的负担，而且阻碍了经济的发展，尤其对经济发达地区影响更大。
（三）税收法规与相关法律法规之间以及税收政策之间不相协调
1、税收政策与相关法律法规之间不相协调
现行部分税收政策与《中华人民共和国劳动法》、《工会法》、《保险法》等相关法律、法规不相协调，影响了税收政策的正确贯彻执行。
如《中华人民共和国劳动法》规定“劳动合同是劳动者与用人单位确立劳动关系、明确双方权利和义务的协议”、“建立劳动关系应当订立劳动合同”，而《企业所得税税前扣除办法》第十七条规定，“工资薪金支出是纳税人每一纳税年度支付给在本企业任职或与其有雇佣关系的员工的所有现金或非现金形式的劳动报酬，包括基本工资、奖金、津贴、补贴、年终加薪、加班工资，以及与任职或者受雇有关的其他支出”。该条对于“劳动者”的表述仅是“任职与雇佣”关系，未涉及是否应以“劳动合同”确认劳动关系等内容。《劳动法》与税收政策之间规定的不一致，造成了执法中对于税前可扣除工资的职工人数难以掌握。
2、不同税种的文件间相互矛盾、不相协调
国家税务总局下发的不同税种间税收政策，更应相互协调配合、共同为组织收入、调节经济发挥作用，但目前部分企业所得税政策与其它税种的税收政策间相互矛盾，直接造成纳税人和基层税务机关在执行政策中的矛盾，也会影响税收政策的严谨性。如：现行营业税有关规范性文件规定“房地产开发企业取得预售收入需缴纳营业税及其附加”，《中华人民共和国企业所得税暂行条例》及其《实施细则》同时规定“纳税人缴纳的流转税金及其附加可在税前扣除”，但按照企业所得税的有关规定，房地产开发企业取得预售收入在企业所得税核算方面暂不作为当期收入，应按“权责发生制”和“配比”原则处理。因此，如果对营业税及其附加在税前扣除则违反了税前扣除的“权责发生制”和“配比”原则；如果不允许扣除，又与“上位法”的有关规定相冲突。
3、同一税种文件间规定不严谨、不协调
如财政部、国家税务总局《关于促进企业技术进步有关财务税收问题的通知》（财工字［1996］041号）规定“企业为验证、补充相关数据，确定完善技术规范或解决产业化、商品化规模生产关键技术而进行中间试验，报经主管财税机关批准后，中试设备的折旧年限可在国家规定的基础上加速30％—50％。”但在国家税务总局《关于下放管理的固定资产加速折旧审批项目后续管理工作的通知》（国税发［2003］113号）文件中，“允许实行加速折旧的企业或固定资产”范围中却未明确“中试设备”是否可加速折旧。
又如财政部国家税务总局《关于企业所得税几个具体问题的通知》财税字［1996］079号文件规定“企业纳税年度内应计未计扣除项目，包括各类应计未计费用、应提未提折旧等，不得移转以后年度补扣。”但如果是企业补缴或税务机关查补以前年度应在管理费中列支的应纳未纳的房产税、土地使用税、车船税等，是否按照本文件规定执行。
（四）部分文件中概念不清晰、表述不统一
主要集中表现在文件对有关税收名词概念未明确规定或解释，或不同文件对同一事项的税收概念用词不规范、不统一、解释不一致，不利于基层税务机关和纳税人准确掌握企业所得税政策，直接导致有关税收政策缺乏相应的“执行力”。如工资的概念，在《财政部国家税务总局关于企业补贴收入征税等问题的通知》（财税字［1995］081号）规定，“企业的一切工资性支出，包括企业列入管理费的各项补助等，在确定计税工资和挂钩工资时，应全部计入工资总额”，但在《国家税务总局关于企业住房制度改革中涉及的若干所得税业务问题的通知》（国税发［2001］039号 ）规定，“企业按国家统一规定为职工交纳的住房公积金，按省级人民政府批准的办法发放的住房补贴、住房提租补贴和住房困难补贴，可在税前据实扣除，暂不计入企业的工资薪金支出；企业超过规定标准交纳或发放的住房公积金或各种名目的住房补贴，一律作为企业的工资薪金支出，超过计税工资标准的部分，不得在税前扣除”。仅在上述两个文件中就出现了工资总额、工资性支出、工资薪金、计税工资、挂钩工资等多个“工资”的概念，相互间内容既有联系又有区别，但很难在现行文件中很清晰的找到各个名词的解释（范围），同时在上述两个文件还存在着政策不协调问题。

三、工作建议
（一）及时对本次文件清理结果进行处理
建议总局针对清理和比对分析中发现的问题，结合政策规定的合法性、可操作性和税收征管的实际，修改存在政策不严谨、不协调、政策间规定有漏洞等问题的文件；对于重复发文及内容相关可以合并的文件，进行简并，重新发文，并将原文件废止；对本次清理最终确认的所有废止文件，发文公布废止文件目录。
（二）建立税收规范性文件管理制度，规范新发文件的“立、改、废”工作
1、制定文件应进行充分的调研，征求省市税务机关及纳税人的意见，增强文件的“适时性”和“可操作性”；文件表述应符合法律和公文规范，名词概念的表述应准确、清晰，避免产生歧义，除正常变化以外，应保持前后文件概念一致；发文部门应先就发文事项与以前同事项发文进行核对，避免重复发文。
2、根据经济发展的变化情况和税收征管中的具体情况，应及时对原发文件进行修改，尽可能避免税收政策的“滞后性”，特别应注意对“上位法”的适时修订，避免单一税收政策突破“上位法”规定的现象出现。
新文件对以前文件有条款修改和废止的，应在新文件中明示废止条款，尽可能减少“以前规定与本通知不一致的按本通知执行”的表述；如果新文件对以前相同事项的规定有较大调整，应当重新发文，将以前相关文件全文废止，并在新文件中予以明确。
3、建立即时文件清理和年度清理的工作机制，一方面在制发新文件时，随时清理明确新文件与以往文件的关系，保证税收规章和规范性文件前后衔接紧密，政策规定清晰，能够切实有效执行；另一方面，在即时清理的基础上，每年进行一次年度清理，并公布全文废止文件目录。

内资企业所得税比对分析组

二○○五年七月十四日

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