由于另开新税种程序复杂，目前业内人士普遍认为，扩大经营性住房的界定范围应该是此次上海修法的路径。

　　“商业房产早就实施房产税征收了。”一位商业地产界人士告诉本报记者。据该人士介绍，按照惯例，商业物业如果涉及持有，房产税征收按照房产原值的80%，再乘以1.2%交纳；如果是用以出租，则以租金的12%予以交纳。

　　然而，一旦将征税范围从商业物业扩大至住宅，如何区分经营性及自用，是首先要解决的难题。“从商用物业延伸至住宅不能搞一刀切，这不是简单的变动就可以操作的。”上海财经大学房地产研究中心主任丁健认为。

　　丁健表示，在住宅保有环节实行征税，计征方式及税率与商业房产应该有所不同。“从住宅角度来说，采取超额累进税率是比较明智的。”所谓超额累进税率，是指将应税所得额按照税法规定分解为若干段，每一段按其对应的税率计算出该段应交的税额，然后再将计算出来的各段税额相加，即为应税所得额应交纳的个人所得税。

　　举例来说，如果将住宅征税设定标准为200万元总价，200万元以下免征，200万~250万元按5%征收，250万~300万元按10%征收。以此类推，而2000万元总价的房产按30%征收。“如果按照住宅物业开征税收，通俗点说，就是价值越高、税率越高。”丁健说道，“盲目搞一刀切只会增加普通民众的生活成本。”

　　当大多数人确信，上海征收房产保有税的方案已呼之欲出之时，国税总局相关负责人却表示，地方政府既无权设新税种，也无权调整现有税种征收范围。但也有专家认为，地方政府仍有操作空间。

　　地方可在实施细则做文章

　　国税总局新闻处处长牛新文17日对媒体表示，按照现行规定，税收立法权在中央，地方政府没有权力出台新税种。现行的房产税法规为1986年国务院颁布的《中华人民共和国房产税暂行条例》，其中第十条规定，该条例由财政部负责解释，施行细则由省、自治区、直辖市人民政府制定，抄送财政部备案。

　　财政部科研所副所长刘尚希则对《第一财经日报》记者表示，该暂行条例是全国人大授权国务院制定的行政法规，暂行条例规定，“个人所有的非营业用房产”不属征税房产范围，而地方无权修改暂行条例的内容，因此如果要通过扩大房产税的征税范围是不可行的。

　　但是由于房产税的实施细则的制定权在省级政府，地方可以通过实施细则将个人第二套或者第三套住房定义为经营性房产来操作保有环节的房产税。因此，他认为，地方并非完全没有操作居民住宅保有环节的房产税的空间。

　　刘尚希认为，地方如果在实施细则中将第二套房或者第三套房定义为经营性房产，按照房产税暂行条例的规定，只需报财政部备案即可，而无需财政部批准，除非财政部专门发文叫停这种行文。

　　房产税暂行条例颁布于二十多年前，不少地方的实施细则当时就已经出台，刘尚希认为，地方完全有权力对实施细则进行修改。

　　1991年2月2日，上海市人民政府发布了修改后的房产税实施细则。该细则明确，个人出租非居住用房也要缴纳房产税，房产税可以分月、分季或全年一次缴纳。个人自有自用营业的房产，也按细则规定方法计算纳税，无法计算房产余值的按税务机关核定的计税价格纳税。

　　税收立法权限的三个等级

　　刘尚希表示，不同的税法的修改程序取决于其自身的法律层级，如个人所得税法和企业所得税法这种全国人大立法的基本法律，必须通过全国人大来修改，而房产税这种国务院指定的税收法规则必须通过国务院来修改。

　　据业内学者介绍，当前中国的税收立法权限分为三个等级，其中全国人大和全国人大常委会为第一等级，行使国家立法权，制定和颁布有关国家税收的基本法律，包括税收征管法、个人所得税法和企业所得税法等法律。

　　第二等级为国务院作为最高国家行政机关行使行政立法权，或是根据全国人大及其常务委员会的授权，行使授权立法权或称委任立法权。此外，第二等级还包括财政部、国家税务总局等国务院有关职能部门，根据法律和国务院制定的税收行政法规的授权，有权制定税收行政规章。

　　此外，在现行的税收立法权限中，地方省级人大和人大常委会、省级政府、省会城市也有一定的地方立法权，可以制定仅适用于本地方的地方性税收法规或地方性税收行政规章。

　　值得注意的是，财政部部长谢旭人在4月1日出版的《求是》杂志上撰文表示，在统一税政前提下，研究赋予地方适当的税政管理权。

　　业内专家介绍，所谓税政管理权通常意义上有两种理解，窄口径的税政管理权主要是指税收政策的管理权；而宽口径的税政管理权包括税收立法权、税制调整管理权、税收征收权和收入归属权等权限。